Por: Gustavo Lagos, profesor titular Honorario, departamento de Ingeniería de Minería, Pontificia Universidad Católica de Chile.
Las opiniones en este espacio es de exclusiva responsabilidad de su autor, y no refleja necesariamente la línea editorial ni postura de revista Amagazine.
2023 es un momento difícil para la minería chilena, especialmente para la minería privada. La que es mirada crecientemente como la mayor actividad depredadora del medioambiente y perturbadora de las comunidades. Su rol principal en el desarrollo de Chile está cuestionado ya que extraería los recursos, llevándoselos de Chile, dejando el hoyo y nada más. La minería estatal, en cambio, no solo deja todos los recursos en Chile, sino que sería mirada por líderes de opinión como menos depredadora del medioambiente y de las comunidades.
Esta visión de la minería privada se tradujo desde hace casi 20 años en una escalada de demandas por mayor tributación, que ha resultado en una alta incertidumbre a la inversión, la que entre 2005 a 2020 fue 94 mil millones de dólares, moneda 2020. En este mismo periodo la inversión de Codelco fue de 56,5 mil millones de dólares moneda 2020.
A pesar de esta gran inversión, ni la minería privada ni la estatal lograron aumentar la producción en este periodo. La minería privada con 6 nuevas minas de gran tamaño (Sierra Gorda, Spence, Esperanza, Antucoya, Caserones, Andacollo), y Codelco con las minas Gabriela Mistral y Ministro Hales. La razón de ello es que la caída de la ley de cobre en los yacimientos que ya estaban en explotación fue mayor a la proyectada. La falta de crecimiento de la producción minera de cobre desde hace 19 años a pesar de toda la inversión materializada nos hace mirar el futuro sobriamente en cuanto a aumento productivo. Algo debemos estar haciendo mal.
La imposición de un royalty a la minería del cobre después de la nacionalización ocurrió solo en 2005 (Ley 20.026), una vez que ya se había concretado la gran inversión privada de los años 90. Esta ley fue modificada en octubre 2010 tras el gran terremoto (Ley 20.469). En 2018 la Cámara de Diputados votó un aumento del Royalty, argumentando que los aportes que la minería privada había hecho al erario eran insuficientes, y que había espacio para aumentar la tributación. Esta iniciativa durmió un sueño transitorio hasta 2021 en que revivió con fuerza debido al alza del precio del cobre. El 18 de mayo 2023, finalmente, el Congreso aprobó una nueva alza del Royalty.
Usando un modelo elaborado en la Universidad Católica, estimamos que la tributación efectiva (tributación total / utilidades antes de impuestos) de la minería privada del cobre chileno (GMP-20) evolucionó desde 35% antes de la Ley 20.026 (2005), a 38,9% con la Ley 20.469 (2010), es decir un aumento de 11,1%. Y con la ley aprobada por el Congreso el 18 de mayo 2023 subirá a 44,9% a partir de 2024, es decir un nuevo aumento de 15,4%, haciendo un total de aumento de 28% entre 2004 y 2024.
Ello nos deja 0,6% por sobre la tributación efectiva de Perú, nuestro principal competidor en inversión minera, y al mismo tiempo con proyectos nuevos en Chile que son menos competitivos que los de Perú.
Si estos aumentos de tributación no estuvieran acompañados de otras señales sociales y políticas respecto a la minería, posiblemente se disiparía la percepción pesimista imperante sobre la minería, percepción que se vive en el interior de la industria del cobre, y también en amplios sectores que están asociados a la minería, incluyendo a empresas proveedoras y a las universidades que tienen carreras asociadas a la minería y una de cuyas labores principales es formar profesionales para la minería de las próximas décadas.
¿Cuáles son esas señales?
Primero, nadie puede garantizar que esta nueva ley de royalty imprimirá estabilidad futura a la tributación de la minería, lo que resulta esencial para incentivar la inversión. En particular no se conoce aún que dirá en definitiva la constitución respecto a la minería, ni cómo será la nueva ley minera que la regirá una vez aprobada una nueva constitución.
Nadie ha podido estimar ni menos garantizar que la inversión futura será al menos igual si esta reforma tributaria no hubiera ocurrido. Lo que es muy probable es que no habrá un aumento de la inversión sin que al mismo tiempo haya una garantía de estabilidad tributaria futura.
No hay que olvidar lo que ocurrió en los últimos dos años en Chile. El 6 de mayo 2021 la Cámara de Diputados votó por una gran mayoría un royalty ad valorem (calculado con respecto al valor de las ventas) de 20% a la minería, además de mantener la estructura de impuestos que ya estaba en aplicación desde 2010. Sin duda los diputados votaron esta ley no entendiendo las consecuencias que tendría ya que en la práctica esta habría significado una desvalorización de la minería privada chilena, lo que habría posibilitado que el Estado comprara dichas empresas a valor de subasta. Esto en teoría, ya que en la práctica las leyes de comercio internacional e inversiones actuales jamás habrían aceptado este proceder. En twitt del 7 de mayo del autor intelectual de este proyecto en la Cámara, el profesor de la Universidad de Chile Ramón López, confirmó la estrategia perseguida: “OK creamos las predicciones terribles sobre la caída enorme de la inversión privada. ¿Qué pasa? (1) Sube el precio cu también enormemente. (2) Codelco adquiere enorme ventaja porque le dejaría el espacio de inversión; (3) Codelco ahora va a contar con recursos fiscales para invertir ya que el fisco va a recaudar mucho más; (4) La estatal aumenta su inversión y así reemplaza las reducciones de la inversión privada. Una forma de renacionalizar gradualmente la minería. ¡Me gusta!”.
La Comisión de Minería del Senado reaccionó ante la votación de la Cámara y anunció a mediados de 2021 un debate que pudiera evaluar cuidadosamente cuánto era en verdad lo que podía pagar la minería privada.
Pero en paralelo a lo que hacía esta Comisión del Senado, los mismos sectores políticos que impulsaron la propuesta en la Cámara de Diputados proponían a principios de 2022 a la Convención Constitucional (CC) dos propuestas. Una de estas propuestas instauraba en la Constitución, un royalty de 20% a la minería (igual al votado por la Cámara), y una segunda propuesta derechamente nacionalizaba la minería. Ambas propuestas fueron rechazadas por el pleno de la CC, pero lo significativo es que la estrategia de estos sectores de la izquierda nunca cejó en seguir presentando a la minería privada como usurpadora de la riqueza de todos los chilenos.
El debate de la Comisión de Minería del Senado siguió adelante, llegando a una propuesta con un nivel de tributación bien alto a principios de 2022. Después de esto, el Ministerio de Hacienda en consulta permanente con la Comisión de Minería del Senado, se hizo cargo del proyecto de royalty, haciendo caso omiso de lo que ocurría en la CC, fijando inicialmente niveles de tributación muy altos, los que fueron moderándose hasta llegar al 18 de mayo de 2023 a la aprobación por parte del Congreso de un nuevo Royalty para la minería que es bastante más moderado.
Puede avanzarse la hipótesis que esta nueva ley de royalty no aplacará los objetivos políticos de los partidos de la izquierda que actuaron primero en la Cámara de Diputados en 2021 y después al interior de la CC en 2022, tal como lo expresó el Secretario General del Partido Comunista el 4 de junio 2023 en el sentido que el Proyecto histórico de la Unidad Popular “esta inconcluso pero no derrotado”.
En definitiva, la primera señal que se observa tras la aprobación del nuevo royalty es que no está asegurado un clima de mayor estabilidad tributaria a futuro. Una forma de brindar mayor estabilidad sería garantizarlo por ley, tal como lo hizo el Decreto con Fuerza de Ley DFL 427 de 1953 del segundo gobierno de Carlos Ibáñez del Campo, y el DL 600 del Gobierno Militar, desde 1974 hasta 2014.
Una segunda señal de lo que viene es que el aporte del royalty minero a las regiones mineras no será tal, por dos motivos. Primero porque recibirán mayores recursos varias regiones que no son mineras, y segundo que el origen de los mayores recursos no será trazable a la minería. Ello significa que las regiones no podrán vincular el avance o retroceso del aporte económico a los avances productivos, tecnológicos, ambientales o sociales de la minería.
Una vez más el aporte de la minería al desarrollo del país queda invisibilizado.
Ello ha sido una práctica política desde la creación de los Fondos de Estabilización Económico Social, FEES, y de Reserva de Pensiones, FRP, en 2007, con recursos aportados por la tributación minera estatal y privada. El salvataje del país en la crisis financiera mundial de 2008 que se hizo puramente con recursos del FEES, nunca fue acreditada a la minería. Los fondos recaudados con el impuesto específico de la minería a partir de 2006 (Ley 20.026) nunca fueron aportados al Fondo Nacional de Innovación como era el propósito anunciado de dicha ley. Nunca hubo aporte especial a las regiones mineras premiando el origen de los recursos, en señal de suprema desconfianza en la descentralización del poder. Y si bien los convenios elaborados por Corfo en 2016 con Albemarle y en 2018 con SQM tienen significativos aportes a la investigación e innovación, ya se discute cuánto de ellos debe ser capturado por las arcas fiscales, rebajando los montos destinados a la innovación.
Los ejemplos son demasiado importantes en magnitud y en número para seguir negando esta política de invisibilización de la minería privada, que obedece a la creencia que las empresas mineras solo dejan de ser extractivistas, dejan de dañar el medioambiente y a las comunidades, solo cuando son estatales.
Pero además es una política equivocada que no ha conducido al crecimiento de la producción minera ni a un mayor aporte de la minería a la innovación. El crecimiento de ambas variables depende de la reinversión que realice el Estado en sus empresas estatales y de la innovación que impulse el Estado a partir de la tributación minera. Y sabemos que Codelco es entre las grandes mineras, la más endeudada del mundo debido a la bajísima reinversión del Estado la que no llega siquiera a la mitad de lo que las mineras privadas reinvierten, al mismo tiempo que ya conocemos el desdén que el Estado ha exhibido respecto a la innovación, reduciendo a prácticamente la mitad de los recursos que asignaba esta hace dos décadas.
No hay que olvidar que la minería puede construir sostenibilidad solo cuando crea capital social que permita sustituirla o reemplazarla en el futuro por actividades económicas basadas en las personas y no en la explotación de recursos naturales. Y dicho capital social se logra fundamentalmente con una muy superior dosis de reinversión e innovación, ninguna de las cuales está ocurriendo en Chile.
